La ley y sus formas: el desafío jurídico de la bicameralidad
La nueva arquitectura del Poder Legislativo.
El restablecimiento de la bicameralidad en el Congreso peruano no consiste únicamente en incorporar un Senado y una Cámara de Diputados. Supone comprender cómo se articulan sus competencias, cómo se expresa la voluntad legislativa y qué autoridades intervienen en las distintas etapas de formación y promulgación de la ley. La Constitución de 1979 constituye un antecedente histórico relevante. Su artículo 196 regulaba expresamente las fórmulas para la elaboración y promulgación de las leyes. La Constitución de 1993, en su texto reformado por la Ley 31988, no reproduce esa regulación con el mismo detalle.
En cambio, distribuye competencias entre las cámaras, delimita las atribuciones del Congreso como institución y establece distintos itinerarios para la tramitación de las proposiciones legislativas. El artículo 90 reconoce que el Poder Legislativo reside en el Congreso de la República, integrado por el Senado y la Cámara de Diputados. A su vez, el artículo 102, inciso 1, atribuye al Congreso la potestad de dar leyes. Esta definición institucional es fundamental: la ley es obra del Congreso, aunque su formación comprenda actuaciones diferenciadas de cada cámara. El artículo 105 regula el procedimiento legislativo bicameral.
Aprobada la propuesta por la Cámara de Diputados, su presidente la comunica al presidente del Senado. Este último revisa la propuesta y, si la aprueba o modifica conforme al procedimiento constitucional, remite la autógrafa al presidente de la República. Sin embargo, la Constitución contempla otra posibilidad: si vence el plazo de revisión sin pronunciamiento del Senado, corresponde al presidente del Congreso remitir la autógrafa aprobada por Diputados. La secuencia, por tanto, no discurre por una sola vía.
El artículo 108 incorpora otros escenarios: la promulgación presidencial, la promulgación por el presidente del Congreso cuando el presidente de la República no promulga la ley dentro del plazo constitucional y la promulgación por el presidente del Congreso cuando la ley observada es reconsiderada con el voto de la mitad más uno del número legal de miembros de cada cámara. Asimismo, dispone que determinadas leyes derivadas del control del Senado sobre decretos legislativos, decretos de urgencia y decretos supremos sean promulgadas directamente por el presidente del Congreso. Esta distribución obliga a diferenciar actos que, aunque relacionados, no son equivalentes.
Aprobar una propuesta, suscribir una autógrafa, remitirla al Poder Ejecutivo y promulgar la ley son actuaciones distintas, atribuidas según el supuesto constitucional. Confundirlas puede conducir a conclusiones incorrectas sobre la competencia de cada autoridad. La discusión acerca de las firmas de una autógrafa ordinaria muestra la importancia de esa distinción. El Reglamento del Senado atribuye a su presidente la firma y remisión de la autógrafa de ley. Por su parte, la Constitución no establece expresamente que los presidentes de ambas cámaras deban firmar conjuntamente todas las autógrafas de leyes ordinarias.
Tampoco corresponde extender a estas una regla específica prevista para la autógrafa del Reglamento del Congreso. Esto no significa que las formas sean irrelevantes. La identificación de la institución que da la ley debe ser coherente con la titularidad constitucional de la potestad legislativa. Asimismo, cada firma y cada acto de remisión deben contar con fundamento normativo. Las autoridades públicas no pueden asumir competencias por el solo hecho de que una actuación no esté expresamente prohibida; su intervención debe estar respaldada por el ordenamiento jurídico.
La bicameralidad requiere, en consecuencia, una lectura sistemática de la Constitución y de los reglamentos del Congreso, del Senado y de la Cámara de Diputados. Allí donde el texto constitucional distribuye funciones y prevé escenarios diferentes, el análisis jurídico debe respetar esas diferencias, sin atribuir a una cámara facultades que corresponden al Congreso ni extender una competencia más allá de sus límites.
Más que una controversia sobre nombres o firmas, el desafío es construir una práctica parlamentaria compatible con la estructura constitucional. La claridad de las fórmulas legislativas y la precisión de los procedimientos contribuyen a la seguridad jurídica, a la transparencia institucional y al respeto de las competencias públicas. La nueva bicameralidad no estará plenamente ordenada solo por la existencia de dos cámaras. También exige que cada etapa de la formación de la ley se desarrolle con rigor, que las competencias se ejerzan conforme a la Constitución y que las formas documentales expresen con fidelidad la naturaleza institucional de cada actuación.
